基层执法部门打击制假售假面临的困难与措施建议
作者:管理员    发布于: 理论探讨  
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当前,随着全球经济一体化不断深入,制售假冒伪劣产品的违法行为不仅没有减少,而且有不断加剧的趋势。加大行政执法力度,从源头上有效打击制售假冒伪劣商品,维护公平有序的市场环境,促进保障民生,保障人民群众切身利益,促进经济社会健康发展,有着极其重要的现实意义。今年,广东省将打击制假售假行为列为“三打两建”的重要内容,开展轰轰烈烈的打击制假售假专项行动,取得前所未有的成就。本文基于基层执法部门在“三打两建”行动中的执法实践,分析了当前基层执法部门打击制假售假工作中存在的主要问题,并提出粗浅的对策措施。 一、基层执法部门打击制假售假面临的困难 (一)从法律层面上看,执法依据不够完备。 一是对有的制假售假违法行为查处,还存在着法律依据不足,或法律规定不明晰的情况。如《食品安全法》出台后,食品小作坊地方性法规未能及时出台,对如腌菜、豆腐、烧腊等小作坊生产行为的监管及违法查处就有很大局限。部分现行法律法规弹性空间较大,规定不够明晰,基层难以操作。如《食品安全法》对超限量、超范围使用食品添加剂、篡改或者伪造食品生产日期等违法行为,没有具体规定的。上海、浙江等出台了实施《食品安全法》地方性法规,对上述违法行为做出了具体处罚规定,对从严打击食品添加剂违法行为发挥重要作用,而广东省目前未有相关规定。 二是一些与法律法规配套的规章、安全规范和技术标准未能及时出台,影响了法律法规的执行力度。《食品安全法》出台2年多,食品安全国家标准以及检验检测规范迟迟未能发布,“地沟油”、“潲水油”事件已引起社会轰动,但目前还没有合法检验鉴别标准。对不断进入市场的新的非食用原料、有毒有害物质、食品添加剂,不能及时做出安全评估、认定和公告,以致对食品中非法添加塑化剂等违法行的查处力度大打折扣。 三是法律法规对部分违法行为设定处罚过轻,与违法者的违法所得及违法行为的社会危害性不相适应,达不到威慑和打击违法者的作用。比如《产品质量法》对假冒伪造厂名、厂址违法行为的处罚,没收违法生产产品和违法所得,并处违法产品货值金额等值以下罚款。按理假冒伪造厂名、厂址违法行为在性质上要比无证生产、委托加工未备案严重得多,但在违法产品货值较小情况下,处罚却比无证生产、委托加工未备案轻得多。日常执法中发现个别违法分子主动承认假冒厂名、厂址违法,以逃避对其委托加工未备案违法行为的处罚。对制假售假违法行为大多以违法产品货值作为罚款额的依据,一些造假售假分子尤其是惯犯,往往通过各种手段逃避查处,以致现场查获违法产品货值较低,大多案件处罚几千元,与其违法所得相差甚远,以致屡禁不止,达不到震慑违法分子的目的。 (二)从体制层面上看,执法机制不够顺畅。 一是现行执法体制不合理,分段监管,权责不明,对制假售假行为难以形成打击力度。制假售假行为涉及原料采购、生产、流通、物流等多个环节,已形成一条完整产业链。而任何一个执法部门受职权所限对制假售假产业链都不能“一查到底”,做不到“斩草除根”,而且由于部门联动协作机制缺失,很容易被造假分子钻空子。同时,由于牵扯职能部门太多,协调沟通难,程序繁杂,容易出现相互牵制,严重影响打击效率。 二是执法部门职能交叉,权责划分不明,执法 “撞车”,以至推诿扯皮的情况仍然存在。比如对无证照经营食品行为的查处,在工商、质监、药监、卫生等部门之间,职能交叉问题很突出,很容易出现“三不管”,成为“执法空白地带”。但对生产假冒商标、厂名、厂址产品的违法行为,工商部门、质监部门都可以查处,容易出现执法“撞车”,成为“执法密集地带”。“执法空白地带”和“执法密集地带”的存在,严重影响打击的效率和力度。 三是当地政府负总责意识不强,协查协管、知情报情作用不明显。当前打击制假售假的主要执法部门工商、质监部门等仍实行垂直管理体制,与当地政府没有隶属关系,协调沟通不够,而地方政府对不隶属自己的部门,支持力度自然大打折扣,履行协查协管、知情报情职责不到位,“看到的管不了,管得了的看不见”问题仍然突出。出租屋是制假造假的温床,加强对出租屋的检查与监管,彻底打掉制假造假滋生地,是当前打假工作需要重点突破的问题,但由于利益关系,街镇村社举报当地出租屋制假造假行为缺乏自觉性和积极性,支持执法部门查处力度不够。 四是部门协调配合不够,缺少操作性强的沟通协作机制。经过多年的执法实践,各部门基本达成了共识,惩治假冒伪劣违法行为,各职能部门、司法部门必须密切配合和通力协作,但目前各部门协调配合仍然远远不够,主要体现在部门之间缺乏有效的沟通协调工作机制。比如,部门之间的定期联系制度、联席会议制度、案源信息通报制度,案件移送制度和争议问题处理制度等,在许多部门仍然未建立起来。 (三)从操作层面上看,执法手段面临挑战 一是法律法规对执法权限的管束越来越严,违法者逃避查处手段花样百出、无奇不有,而我们的执法方式、手段相对落后,难以完全适应打假工作需要。《行政强制法》等一系列以控权为核心的行政法律法规相继出台,对执法人员依法行使执法权提出了新的、更高的要求,一些之前习以为常的执法方式手段,现在可能构成了违法。比如,对于隐藏在民居等私人生活区内造假场所,如果没有初步证据或公安部门配合,行政执法部门不敢贸然进入检查。当前法律法规只授予行政执法人员现场检查、询问当事人、查阅账本单据和查扣涉嫌违法物品的权力,没有人身约束权,对于发生制假售假涉案人员现场逃逸、拒不配合调查等情况,行政执法人员往往束手无策。 二是制假售假行为越来越具有隐蔽性和复杂性,反查处能力越来越强,执法人员调查取证难度加大。对制售假冒伪劣产品行为一般以违法货值量罚,不少违法分子通常采取来料加工、不留库存、不作记录、化整为零、多点生产、途中包装贴标等方式手段,千方百计逃避查处。执法人员在现场调查时,违法分子往往设法转移账册或者毁损单据,拒不提供证言,使执法人员无法取得其违法证据。随着通信和网络的广泛应用,有些违法分子发展到通过网络完成交易,利用快递或物流送货,隐蔽性更强。而由于缺乏法律授权,行政执法部门无法取得其银行账户、资金往来、手机通话或网络记录等涉案证据,对一些造假售假分子,常常因证据不足,使其得不到应有的惩罚。 三是行政执法和刑事司法的衔接,是有效打击制假售假行为的关键手段,但当前司法手段的介入还缺乏制度的推动和保障。对制假售假分子依法追究刑事责任,充分发挥刑法对犯罪的威慑作用,是解决当前制假售假违法行为屡禁不止的有力武器。但由于行政机关和司法机关缺乏完善的移送制度和具体操作规范,以及就检验鉴定结果与证据互认、刑事立案标准、涉案物品处理等实际问题仍容易出现分歧,以致案件移送仍然不够顺畅。一旦因案件瑕疵,或双方意见分歧导致案件移送不成功,势必造成制假售假分子逃脱刑事处罚,严重损害法律的尊严和威慑力。 (四)从保障层面上看,措施落实不够到位。 一是执法人员综合素质有待进一步提高。要执法,就必须有人,人员保障也是打击制假售假违法行为的最基本的保障。当前人员保障问题关键是执法人员综合素质问题。近年来,各级执法部门大力加强执法队伍建设,执法队伍素质有了很大提高,但与当前打击制假售假严峻形势的要求还有一定距离。比如,少数一线执法人员法律素养不过硬,案件定性不准、法律适用不当、违反法定程序等问题仍然存在。 二是经费和装备保障有待进一步落实。经费保障对打击制假售假有着重要的作用,从目前各执法部门来看,执法人员经费,包括工资、奖金、福利和正常办公经费等,一般没什么问题,主要问题是日常办案、交通差旅、设备添置、专项执法行动和举报奖励等经费没有单列支出,落实有一定难度。随着制假售假方式、手段不断变化更新,越来越朝高智能、专业化发展,执法人员调查取证难度加大,必须不断更新办案装备,提高办案的科技含量。目前基层执法部门办案装备更新水平普遍适应不了新形势执法需要。 三是案源保障机制需进一步完善。案源线索是打击制假售假行为取得成效的关键。目前主要问题是,各职能部门之间未能实现案源信息共享,移送交换案源机制不健全,影响了打击力度。特别是涉嫌多项违法行为的案件,分属多个职能部门管辖,目前其中1个部门查处后即结案,大多不再移送其它部门追究其它违法责任,大大降低了打击力度。还有一个问题,群众举报投诉查实率偏低,无效投诉的调查核实浪费了大量行政资源。如何加强案源审核把关,提高有效投诉率和处理效率,是当前加强案源保障机制的一个重要课题。 二、措施与建议 (一)深入开展调查研究,认真听取基层执法部门和执法人员意见,适应一线执法对法律法规的需求,积极推动法律法规、省、市地方性法规和配套技术标准的制修订工作,进一步完善打击制假售假行为有关法律法规体系建设。一是进一步完善现行法律法规的配套建设,对法律法规规定太原则、规定不具体、不明晰的,积极推动地方立法,进一步做好法律的细化明晰,增强打击假冒伪劣法律法规的操作性,为基层执法提供有力法律保障。二是在认真清理和修订现行的法律法规的基础上,通过地方立法,制定更为严厉、便于操作的惩处措施,解决对制假售假者打不“疼”打不“死”的问题。三是在法律允许条件下,通过地方立法赋予行政执法机关一定限度内必要的、强有力的行政处理权限,为执法部门改进执法方式、提高调查取证能力,加大打击制假售假力度,提供强有力的法律支持。 (二)理顺执法体制,整合执法资源,建立以地方政府统一协调,部门依法参与的打假机制。一是解放思想,大胆创新,积极探索科学有效的执法体制。可以尝试参照公安部门成立“缉毒”、“缉私”专职队伍的做法,以省、市、区级“打假办”为基础成立专门的行政综合执法队伍,通过地方立法赋予其综合执法权,全面承担打击制假售假职责,实现对制假售假行为全链条打击,一查到底,从根本上解决分段管理,权责不清、多头负责、推诿扯皮问题,提高执法效能,加大打击力度。二是进一步强化地方政府负总责意识,一级抓一级,层层抓落实,全面抓好打假领导责任制和责任追究制度落实。深入调查研究,切实理顺工商、质监、卫生、药监等部门职责分工,切实解决部门间互相推诿、扯皮现象。三是加强部门间、地区间的配合协作,集中力量,定期有针对性地开展联合专项整治行动。通过上下合力,统一部署,统一行动,形成强大高压态势,依法从重从快查处影响大、危害大的案件,达到查处一个、震慑一片的目的。 (三)加强执法手段建设,提高执法的专业化、规范化水平,从严执法,加大行政处罚力度,发挥法律的震慑力。从规范程序、更新装备、改进方法等方面入手,全面加强执法手段建设,力争在破解调查取证难、查处不到位等难题上取得新进展,在合法、合理条件下,用尽法律授权和处罚幅度,加大行政处罚力度。进一步加强行政机关与司法机关的衔接,建立完善案件移送制度,明确案件移送程序、手续规定和移送标准,通过公安机关提前介入或联合办案方式,提高案件移送司法成功率,发挥司法机关和刑法的震慑力。 (四)加强执法保障体系建设,全面落实各项措施,为加大打击制假售假力度,提供充足的人力和物质保障。一是从人员选拔、培养、激励等方面着手,引入竞争机制,全面加强行政执法队伍建设,塑造一支为政清廉、法律和专业素养过硬,综合素质强的执法队伍。二是加强执法装备建设,充分利用现代通信、摄像和网络技术,不断提高执法专业技术水平。三是加强各地区、各部门的联系,加强案源信息平台建设,建立部门案源定期移送和交换制度,拓宽案源渠道,为打击制假售假行为提供强大的情报支持。 (五)深入发动群众,完善奖励举报制度,动员全社会的力量参与和支持打击制假售假行动。利用辖区电台、报纸、网络等媒介,大力开展打击制假售假宣传活动,积极引导和鼓励企业采用、改进防伪技术和措施;引导广大消费者增强自我保护意识,提高识别假冒伪劣产品的能力,自觉抵制假冒伪劣产品。大力鼓励企事业单位、社会团体、新闻媒体和广大群众积极参加打假斗争,造成全社会关心、支持打击制假售假工作的良好社会氛围,实现市场经济秩序的规范化运转。


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