浅谈罚没物品的处理
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越秀区质监局 黄剑文主 题 词:行政执法 罚没物品 处理内容提要:随着经济执法工作的不断深入,行政机关罚没物品数量不断增多,国家和地方有关部门也制定了一些规定,但操作性都不强,而且由此产生的问题越来越突出。本文从现状和分析原因入手,提出了比较务实的处理方法,为今后更好地制定罚没物品法规提供参考。最近几年,全国各地都在整顿和规范市场秩序,在此过程中,工商、质监、药监、海关、文化、卫生等行政执法部门都要罚没大量的违法物品,而目前我国及地方政府对这类物品的处理仍然没有统一的规定,任由各部门自行处理,由此引发了环境污染、资源浪费、甚至滋生腐败等等诸多问题。特别是在广州,执法罚没的物品数量都比较大,由于管理不善,我市工商、质监和扫黄打非等部门都因此在廉政上出了问题,个别人员受到刑事处理,为此,如何更科学、更有效地处理罚没物品,是值得我们思考和探讨的问题。一、罚没物品的概念罚没物品是指各级行政机关以及法律法规授权或经依法委托具有行政执法职能的其他组织,在行政执法中依法没收的物品、追缴的赃物和视为无主财产的物品。按照罚没物品查处分开的原则,没收和处理罚没物品应该由不同的机构负责,本文所论述的罚没物品仅指已结案移交负责处理的机构的罚没物品,而对未结案的暂时查封或扣押的物品且称之为涉嫌罚没的物品。二、罚没物品的处理方式当前对罚没物品主要有以下几种处理方式:(一)销毁通常对有以下情况之一的罚没物品采取销毁的处理方式:1、不能作技术处理或者技术处理后仍可能危及人体、人身、财产安全的;2、属于国家明令淘汰并已禁止使用的;3、容易或者已经失效变质的;4、已失去使用、回收价值的;5、不能去除冒用或者伪造的标识的。销毁可根据罚没物品的不同特性,采取焚烧、填埋、碾压、粉碎、切割、有机溶解或者其他改变产品原始用途或原始状态的方法。(二)拍卖符合下列条件的罚没物品可以进行拍卖:1、经检验或者鉴定,不存在危及人体健康、人身、财产安全的;2、去除冒用或者伪造的标识的;3、仍有一定的使用价值的。拍卖罚没物品必须经财政部门同意,委托具有罚没物品拍卖资质的机构进行。例如,在保质期内的食品、造假工具等可以进行拍卖。(三)回收对符合拍卖的条件,但又无法拍卖的罚没物品,经财政部门同意后,可去除冒用或者伪造的标识,经拆卸、分解等技术处理后,交有资质的物资回收机构回收或者捐赠给指定机构,如福利机构、红十字会、监狱、贫困地区等。  三、目前的处理方式存在的问题目前,对罚没物品虽然已采取了多种途径处理,不再是一烧了之,但现有的处理方式仍然存在不少问题,主要表现在以下几个方面:(一)污染环境行政执法部门普遍采用焚烧、碾压、粉碎、切割、填埋的方式处理罚没物品。由于其成本低廉、方法简单、销毁彻底,仍是目前销毁罚没物品的主要手段。然而,这几种处理方式都有可能对环境造成污染。如焚烧香烟、塑料制品时会分解出100多种有毒有害气体,还会产生对环境和人体健康极为有害的二恶英、碳酸氢化物、氮氧化合物等,污染空气。填埋电池及牙膏、洗发水等日用化学品,极易对水质及土壤造成污染。据国家最新统计数据表明,全国每年因固体废物污染造成的直接经济损失已超过68亿元,我国目前许多城市大气污染的程度已相当于世界发达国家上世纪五六十年代污染最严重的时期。出于保护环境的需要,许多地方已不允许露天焚烧,如2002年1月,广东省政府下发通知,严禁露天焚烧固体废物,包括销毁罚没物品的情况,乱焚烧者最高可罚50万元。(二)处理费用高,增加执法成本行政执法部门之所以趋向于采用焚烧、碾压、粉碎、切割、填埋等简单的处理方式,不光是为了显示执法部门的权威与决心,起到震慑与宣传的效果,同时也是因为考虑到执法成本的问题。对罚没物品进行分类环保处理,综合回收利用固然是好事,但目前一些罚没物品仍然难以进行“绿色销毁”,如假冒伪劣的牙膏、洗发水等日用化学品、电池、农药等等。一方面,对这些有毒有害物品的处理费用过高,如由环保回收机构回收处理电池,每公斤收费3.5元,而行政执法部门待处理的此类物品多为数以百吨计的,高昂的处理费用行政执法部门往往承受不起,也不愿承受。另一方面,长期存放此类罚没物品的仓储费用也很高,同样会增加执法成本,例如广州市质监局每年用于假冒伪劣产品的仓储费用高达100多万元,并且长期存放造成此类物品变质也会污染环境,因此行政执法部门往往陷于两难的境地。         (三)浪费资源由于目前的处理方式过于简单,处理渠道过于狭窄,许多仍有使用价值或者回收利用价值的罚没物品也被简单处置。例如,假冒名牌的服装、鞋帽、运动用品、走私药材、盗版光盘和电脑软件等等,仍有一定的使用价值或者回收利用价值,若无质量问题,仅是侵犯了知识产权或者国家的税收权,一律销毁非常可惜。罚没物品同样是消耗一定社会资源后生产出来的,而且物品一经罚没,财产性质就发生了变化,属于国有资产,对仍有使用价值的罚没物品进行销毁,会造成国有资产的浪费。我国是一个资源匮乏的国家,如果我们树立起珍惜资源、物尽其用的观念,就不会将这些仍有使用价值的资源和可循环利用的可再生资源白白浪费。(四)滋生腐败由于国家对罚没物品的处理没有统一规定,因此各地各部门都按各自的规定进行处理,如海关、工商、质监、卫生、公安等部门都根据本行业的特点制定了罚没物品的处理办法。但由于许多罚没物品具有一定的使用价值或者回收利用价值,在既没有统一明确规定、处理专项经费又少的情况下,出现了私自变卖或变相私分罚没物品等不正常的现象,易滋生腐败。四、对策综上所述,出现种种问题的根源主要有三个方面:一是目前对罚没物品的处理没有统一、详细、具可操作性的规定;二是各行政执法部门自行其事,没有一个专门机构负责处理罚没物品;三是处理渠道过窄,无法充分利用罚没物品的价值。为此,应从以下三个方面改进对罚没物品的处理:(一)制定统一、详细、具可操作性的法规或规章《行政处罚法》与罚没物品相关的规定仅有第53条和第58条,广东省财政厅2002年1月7日制定的《广东省行政执法没收物品处理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)和广州市财政局2003年8月1日制定的《广州市行政执法没收物品处理试行办法》(以下简称《试行办法》)都只有15条,规定过于笼统,也未强调对罚没物品环保回收进行综合利用。海关、公安、工商、质监、卫生等部门都各自制定了本部门的罚没物品处理办法,内容均大同小异。为了更好地规范各行政执法部门罚没物品处理问题,笔者认为,应上升到行政法规或者部门规章的高度进行规范,可由国务院或者财政部牵头会各行政执法部门制定统一、详细、具可操作性的处理办法,规定罚没物品的概念、处理原则、处理方式和处理程序等。(二)建立专门的罚没物品处理机构广东省财政厅的《暂行办法》有关各地可选择设立政府公务仓统一处理罚没物品的规定,但目前还没有哪个地区采用这个《办法》。笔者认为成立一个专门机构对罚没物品进行统一集中处理是非常必要的,理由是:首先,有利于节约成本、提高效率。由于单个行政执法部门短期内需处理的罚没物品数量较少,一般都暂存仓库,等达到一定数量后再集中处理,为此每个行政执法部门都要支付仓储费用,增加了行政成本,而且处理周期较长。若由专门机构统一存放处理,可节约各行政执法部门的仓储费用,还可缩短罚没物品的处理周期,且大批量处理罚没物品的单位成本更低,既节约了行政成本,又提高了行政效率。其次,有利于分类处理、综合利用。成立专门机构有利于罚没物品的分类处理,如对有使用价值的进行拍卖,对有使用价值又无法拍卖的可捐赠,对可再生资源回收利用,对无使用价值或按法律法规规定必须销毁的进行销毁,这样才能充分发挥罚没物品的价值,综合利用罚没物品。再次,有利于加强监管、防止腐败。查处分开是处理罚没物品的重要原则,制定统一的规范、成立专门的机构才能真正将这一原则落到实处,防止腐败滋生。(三)拓宽罚没物品的处理渠道造成罚没物品处理难的重要原因之一是罚没物品的处理方式不够多样化,罚没本身只是一种手段,行政执法部门不应将罚没物品一烧了之或者一卖了之,而应积极探索处理的新途径,多渠道综合利用。对有使用价值的罚没物品可由有资质的拍卖机构进行拍卖。对有回收价值的可再生资源,要回收利用,例如假冒商标标识、非法出版物可送至造纸厂化浆再造纸;注水肉、病死禽畜可送至化工厂炼油制皂;假冒油品可作为炼油厂工业炼油的原料;盗版光盘切割粉碎后,通过浸泡特制的药水,去除镀腊后,可回收制造塑料;假冒伪劣的电器、非法工具可经拆卸、分解等技术处理后回收塑料、玻璃、金属等。这些处理方式既保护环境,又充分利用资源。对有使用价值又无法拍卖的罚没物品,按广州市财政局《试行办法》规定,经财政部门同意,去除非法标识后可以捐赠福利机构等部门。但在实践中经常出现这样的情况,如假冒名牌的服装、鞋帽、运动用品等,其本身并无质量问题,但无法去除假冒的商标标识或者去除后便失去了使用价值,此类罚没物品可否捐赠呢?被假冒的当事人认为此类罚没物品侵犯了其知识产权,而且捐赠贫困地区的人或者囚犯穿着、使用有损其商标形象,坚决主张销毁;还有人提出,让贫困地区的人或者囚犯穿着、使用假冒物品是对这些人的歧视。但笔者认为,此类罚没物品仍有使用价值,彻底销毁是对国家资源的浪费,被侵权人不能要求一律销毁,行政执法部门可以在注明“罚没物品”字样、保证其不再流通的前提下进行捐赠。值得注意的是,国外对罚没物品的处理也并非一律销毁,例如美国加利福尼亚州规定,有使用价值的罚没物品应进行拍卖,收入上缴国库;经公告拍卖未能售出的罚没物品可按销毁、抛弃、捐赠、由政府保存或使用等等方式进行处理。我国也应借鉴其他国家好的做法,拓宽罚没物品的渠道,更科学、有效地处理罚没物品,避免国有资源的浪费。


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